张春林：重庆出租车停运事件中的政府传播策略

重庆出租车停运事件中的政府传播策略

张春林

主城区8000多辆出租车骤然停运，既影响城市交通正常运转，又有损城市形象。面对这一棘手的公共危机事件，重庆市委、市政府果断采取应急预案，不仅化解了公共危机，而且塑造了良好形象。其中，政府传播策略运用得当功不可没。虽然沸沸扬扬的11.3重庆出租车停运事件已经过去，但是这次事件中政府传播策略的典型意义却是十分深刻的，对其他地方处理类似事件也具有借鉴意义。

一、重庆出租车停运事件回顾

山城重庆没法骑自行车，公交车又非常拥挤，出租车是许多市民生活中不可或缺的一部分。2008年11月3日早晨，重庆主城区8000多辆出租车突然停运，打乱了不少市民的工作和生活节奏。

　　出租车停运，源于加气难、黑车多、运价低、罚款多等因素。重庆出租车的动力能源是天然气，但天然气总是供应紧张。出租车司机经常排长队加气，一般要等1至3个小时才加上气。同样令出租车司机恼火的是，没有营运资格的黑车明目张胆地与出租车抢生意。此外，出租车5元起步价10年来一直没变，而每年物价都在节节攀升。司机辛辛苦苦挣来的钱仅够养家糊口，而出租车公司却靠收取高昂的规费牟取暴利。停运事件发生后，也有不少出租车想上路运营，却遭到了一些出租车司机的打砸和拦截，因此只能远远地躲起来，不敢上路。

　　面对这一公共事件，重庆市3日上午立即召开紧急会议，启动紧急预案。公安、交通等部门联合行动，全力维护运营秩序，组织出租车上路。3日14点，在运管部门的组织下，重庆市已有近800辆出租汽车恢复运营，但这些车大都只运行了一会儿就停下来了，一些上街营运的出租车被愤怒的司机们掀翻。与此同时，重庆市交通委员会在人民广场组织了近100辆出租车，从这里出发运营。然而不久，许多出租车又返回了广场，因为他们遭到了拦截或打砸。

　　尽管组织出租车恢复运营的情况并不乐观，但是政府依然不懈努力。除交通部门全力组织各出租车公司运营外，重庆市公安局派出保护出租车运营安全的警力也在不断增加。连续几天，全市出动了6500名公安民警和3500名协勤人员上路，进行全天候巡逻，保护出租车安全运营。

　　保障有力的应急措施很快收到成效。4日早晨，人们发现街面上已经有了出租车，但大都摘掉了顶灯。截至9点30分，已经有3200辆出租车上路运营；截至14点，开始运营的已经达到4000多辆。然而，这些上路的车辆依然面临危险。据不完全统计，仅4日就有103辆出租车被拦截或打砸，因此运营出租车都不敢安装顶灯。

　　在此情况下，重庆市公安民警一方面全力维持治安，将涉嫌打砸车辆的人员强制带离现场接受审查，并拘留了少数人；另一方面在关键路段增派警力，确保出租车安全，同时劝说出租车司机安装顶灯。交通部门也多次召集出租车公司负责人开会，要求所有车辆必须上路正常运营。

　　为了鼓励出租车上路，重庆市运管局协调出租汽车公司向司机承诺：汽车被砸造成的损失一律由公司负担，并免收当天的“份儿钱”。4日晚，情况发生根本性好转，聚集在重要路段的出租车司机逐渐散去，大多数出租车上路运营。

　　5日8点，重庆出租车全面恢复运营秩序，持续两天的公共危机化解了。

二、停运事件中政府传播策略的思考

对于任何一个城市、任何一届政府来说，发生像重庆出租车停运这样的突发性公共危机事件，都不是一件光彩的事。不过，从传播学的角度来讲，一旦这类事件发生后，最好的处理方式不是违背传播规律去控制舆论，而是遵循传播规律去引导舆论，变被动为主动，变不利为有利，取得良好的传播效果。在处理出租车停运事件中，重庆市委、市政府做到了，显示出了领导班子成熟的政治智慧，其成功经验主要体现在以下几个方面。

其一，积极畅通信息传播渠道。11月3日早晨出租车停运事件发生之初，重庆市在启动应急预案的同时，也畅通了信息传播渠道。当日上午10时，新华社就发出《重庆主城区出租车全部停驶》、《重庆市主城区出租车全城罢运，主要四大原因》等滚动报道。停运事件发生当天下午４点半，重庆市政府便主动邀请媒体召开新闻发布会，向社会公布了停运事件发生的原因，以及政府即将采取的处置措施，并表示：“主城区出租汽车因受阻不能正常营运，由此给广大市民带来的出行不便，我们表示深深的歉意。”随后，重庆市政府新闻发言人每天都将事件进展情况和政府处置措施及效果及时向社会公开。5日，重庆市政府又专门召开新闻发布会。新闻发言人崔坚说，尽管停运事情已经平息，为彻底解决出租车行业面临的问题，重庆市政府将加强对降低“份儿钱”的监管，大力推进加气站的建设，推进运营体制改革。他介绍，作为出租汽车主管部门的重庆市交委长期疏于管理，负有不可推卸的责任，重庆市委、市政府责成市交委对此作出深刻检查。同时要举一反三，切实做好全面整顿和强化管理等工作，防止类似事情再次发生。3天内，重庆市政府充分尊重社会各界的知情权，及时向社会和媒体发布信息，连续开了4次新闻发布会，这种新闻透明度不仅赢得了市民的称赞，也获得海内外媒体好评。正是由于这样的信息透明缓和了事件进一步恶化，使政府掌握了处理这一事件的主动权。

与重庆做法不同的是，一些地方对待此类突发性公共危机事件的惯性思维是“家丑不外扬”，一味地封堵信息传播渠道。虽然这种做法在一定程度上也限制了不良信息的大范围传播，但是在今天这个信息传播渠道多元化、传播方式多样化的时代，封堵并不是明智的选择。就算能够有效限制本地媒体，也不一定能有效限制中央媒体和外地媒体；就算能够有效限制传统媒体，也不一定能有效限制网络、手机等新媒体。一旦限制失效，不但不能实现限制者的本意，反而会使限制者的公众形象受损。而且，在正常传播渠道不畅的情况下，人际传播必然盛行，谣言四起，反而会使政府陷于被动。因此，突发性公共危机事件发生后，政府首先要做的不是封堵传播渠道，而是畅通传播渠道。

其二，对突发性公共危机事件处理进行媒体直播。按理说，重庆市按既定程序对这次出租车停运事件进行妥善处理，就已经不错了。可是，让公众没有想到的是，11月6日上午10时，以中共重庆市委书记薄熙来、重庆市政府常务副市长黄奇帆为代表的市领导班子跟出租车驾驶员代表、市民代表等进行座谈，并通过重庆电视台新闻频道、重庆人民广播电台新闻频率、华龙网、新华网重庆频道、人民网重庆视窗等媒体进行直播。通过对座谈会进行直播，把重庆出租车行业存在的问题和市委、市政府处理这一问题的决心都暴露在公众面前，不仅对处理出租车停运事件本身起到了积极的推动作用，而且也让公众看到一个敢于直面问题、敢于承担责任的政府，传播效果颇佳。

分析这次座谈会，可圈可点之处有三：一是颠覆了传统的座谈会格局。这次现场对话，不但市领导和市级部门负责同志与普通民众混坐，就是薄熙来身边也是普通市民，打破官员正襟危坐在台面上，群众小心翼翼在台下的传统格局，大家畅所欲言，直面难题。二是凸现了民众的主体地位。一般来讲，类似座谈会多有谈判的意味，即一方提出条件，另一方满足条件，协商达成一致，问题得到解决。可这次却不一样：出租车司机代表和市民代表始终是整个座谈会的主体，他们争先恐后，畅所欲言，无所顾忌；就连加气站代表发言，也被薄熙来“今天我主要是听司机们讲”打断；市领导发言始终站在出租车司机代表和市民代表的角度，悉心听取意见，深入剖析问题；薄熙来一直面带微笑，整个座谈会气氛融洽，少了身居高位领导和普通群众之间的距离感，多了亲戚朋友拉家常的亲切感。三是整合多媒体资源凸现立体传播优势。与一些地方对类似报道管制严格、统一口径不同的是，这次座谈会是多家媒体、多类媒体一起上，既有中央媒体又有地方媒体，既有广播电视报纸等传统媒体又有互联网等新媒体；图片、文字、音频、视频多种文本形式交融，全程直播、滚动消息、热点评论、论坛讨论等多种报道手法并举，多角度、多侧面诠释了座谈会内容。

其三，对媒体报道持开放态度，体现了决策层严以律己、宽以待人的博大胸怀。对于这次事件，外地媒体和部分中央媒体多用“罢运”字眼，而重庆本地媒体则是用的“停运”。按理说，“罢运”和“停运”有本质区别，但重庆这次并没有去细究这种差别，而是对媒体报道持开放态度。而对于政府信息传播中的用语则是十分谨慎的，停运事件当天上午新华社播发的消息标题中就有“幕后有人操纵”等字眼，内容援引重庆市道路交通运输管理局说法“少数人操纵了这次出租车全城停运事件”，援引重庆市政府紧急会议消息“重庆市公安机关正在全力调查操纵出租车停运的人员”。[①]应该说，这些措词是先入为主的惯性思维所致，如果按常规逻辑去追究“幕后操纵者”的责任，无疑会转移停运事件的焦点，不仅不利于问题的解决，反而会激化矛盾。不过，重庆决策层很快意识到这个问题，当天下午的新闻发布会就纠正了这一说法，中新社援引当地警方消息称“目前掌握的证据表明，此次事件没有黑恶组织介入，没有其他势力操纵，没有社会闲杂人员参与，没有发现出租车企业人为组织。同时，警方已对拦截车辆上路人员进行审查，违法嫌疑人均为出租车司机。”[②]可以说，对事件定性的这一转变，为重庆妥善处理这次事件赢得了主动权。

其四，高层领导直接通过网络媒体了解民意，减少了民意传播的中间环节，增强了把握民意的真实性。在广播、电视、报纸等传统媒体，信息经过编辑记者等“把关人”的层层过滤，加之报纸时效性较差，广播、电视受到节目时段和播出时限的影响，民意往往变得不全面、不真实，特别是像出租车停运这样的突发性公共危机事件，不少信息是很难在传统媒体发布的。而网络媒体信息容量大，互动性强，管制也没有传统媒体严格，特别是BBS论坛往往能够看到不少未经过滤的原生态信息，对于全面真实把握民意是十分关键的。在处理出租车停运事件中，重庆市委书记薄熙来就在不经意间透露自己通过网络了解民意，座谈会一开始他就说“这个出租车运行是大家都关心的事情，前一些时候听说大街上一些出租车停驶，老百姓对这个事情很关心，出租车司机对这个事情也很关心，网上我也看了一下大家有不少的评论，市委市政府对这个事情非常关心，因为这个事情关系到千家万户。”[③]而且，从整个座谈会现场直播实录来看，薄熙来对整个事件非常熟悉，能够与满口方言的重庆出租车驾驶员和市民代表无障碍交流，不能不让人对这位有中国社会科学院新闻学硕士学位高层官员的案头功夫由衷佩服。与那些习惯听下级汇报的高层官员相比，薄熙来可算是为高层领导直接了解民意开了一个好头，因为很多下级通常报喜不报忧，他们也要对自己不利的信息进行过滤，势必影响上级领导的科学决策。

中央电视台经济频道《今日观察》栏目评论员张鸿就重庆出租车停运事件发表看法，认为“这次当地政府的这个应急应该加分的，信息公开做得很及时，应急方案非常到位。”[④]实际上，在这次出租车停运事件中，重庆市从应急方案和传播策略两个方面赢得了加分的机会，处置停运事件的正效应大大冲抵了停运事件带来的负效应，让市民看到一个亲民、自信、负责的政府，政府形象得到了很好的塑造。

当然，重庆出租车停运事件之所以发生，也暴露出政府信息传播机制中存在的问题。冰冻三尺，非一日之寒。重庆出租车行业沉疴难愈，出租车司机积怨太深，早有停运之念。据南方都市报《重庆的哥盘剥链条调查》[⑤]一文透露，“早在7月，奥运会前，罢运情绪已经在的士司机之间酝酿，他们约定在7月14日当天集体‘休息’。与这次不同的是，7月罢运的主要原因是抗议天然气加气困难，空调的使用加大了燃气的消耗，司机们平均每天耗费在等待加气的时间大约要3小时。但奥运期间的安保稳定任务，使得政府异常警觉，并且很快有了行动：在加大燃气供应的同时，还特别规定，出租车以外的汽车加气时间为晚上10点至次日早上8点，错开了的士加气高峰。因而避免了一场风暴。”该文还援引一位江姓司机说法“罢运时间至少在上周四（10月30日）已经确定，消息在司机尤其夜班司机间流传，部分出租车公司也获悉信息，但谁都知道，这是一件不可避免的事。”一前一后两次酝酿停运，至少可以看出有关方面存在两个方面的问题：前一次处理只是缓解了出租车加气难，并没有从根本上解决，以致这一问题再次被提出；后一次相关部门麻痹大意，思想松懈，对出租车司机的利益诉求没有引起足够的重视。胡锦涛总书记一再强调，群众利益无小事，可要真正把系关群众切身利益的事当大事来办，还得有一套科学的信息传播机制，来确保政府和群众之间的无障碍沟通。

在政府和群众之间形成的这个传播渠道中，有不少中间环节会导致群众反映信息的损耗或失真，以致影响政府的科学决策。就重庆出租车停运事件而言，一般来讲，出租车司机的意见是很难到达市领导那里的，就算能到达，其中出租车公司、出租车管理办公室、运管局等中间环节也不允许对自己不利的信息向上反映，政府不能真实全面地掌握情况，自然就不可能做出科学的决策。而市委书记、市长出面跟出租车司机和市民代表面对面座谈，刚好就架起了政府与群众间的民意直通快车。重庆这次的做法是一个创举，“畅通重庆从畅通民意开始”，一位市民如此评价。

不过，我们不得不承认，重庆的创举也是无奈之举。如果政府与群众间的信息传播渠道畅通，出租车行业的问题早就引起了政府的重视并得到了妥善解决，就不会有停运之事。看来，在处理出租车停运事件的同时，重庆应该好好检讨一下政府信息传播机制方面存在的问题，切实畅通民意传播渠道。因为，市委书记、市长跟市民面对面座谈的这种民意直通渠道是十分有限的。打造诚信政府、责任政府，还得从每一个环节做起。

三、重庆经验的借鉴意义

重庆出租车停运事件已经过去，这次事件中政府传播策略的经验和教训并不止于重庆，对其他地方同样有借鉴意义。具体而言，重庆经验的借鉴意义主要体现在以下几个方面。

其一，信息公开比信息封锁对处理公共危机事件更有效。在出租车停运事件中，重庆不仅第一时间采取了应急预案，而且及时向公众发布出租车事件的动态信息，有效遏制了谣言、引导了舆论，掌握了处理这一事件的主动权。而不少地方对于类似公共危机事件，或钻营媒体公关封锁信息，或隐瞒真实信息谎报瞒报，其结果往往是，不仅对解决问题本身于事无补，而且当地政府形象大受贬损，相关责任人员也难逃处罚。2007年11月1日实施的《突发事件应对法》和2008年5月1日实施的《政府信息公开条例》为政府处理公共危机事件提供了法律依据，信息公开是政府的责任和义务。只有履行好这一责任和义务，政府才能在危机事件处置中取信于民，得到群众的理解和支持。

其二，双向畅通民意传播渠道势在必行。重庆出租车停运事件之所以发生，跟之前的民意传播渠道不畅有关，之所以能顺利解决，跟后来开启民意直通渠道存在必然联系。重庆社科院研究员孙元明认为，近些年来，各地由于群众利益诉求表达渠道不畅通，合法权益得不到应有保护而引发的社会矛盾不在少数，有的还酿成群体性事件；建立健全适应社会发展要求的、多元化的、不同渠道的各种利益主体的利益表达机制十分迫切。他说：“薄熙来与部分出租车司机代表、市民代表面对面，直接倾听群众诉求，开启党委政府应对处置公共突发事件的新方式。”[⑥]这种新方式，就是高层官员跟基层群众之间的民意直通，直通省去了中间环节，降低了信息损耗，有利于科学决策。当然，民意直通资源是十分有限的，不可能任何事情都要求书记市长跟群众面对面，这就需要广泛畅通民意传播渠道，确保民意多渠道顺畅传播。不过，在其他渠道传播受阻的情况下，直通渠道当是畅通民意的有力保障。畅通民意传播渠道应该是双向的，除了自下而上的顺畅传播外，自上而下的主动介入也是十分关键的。不少地方都开通了市长公开电话，为何群体性事件还是时有发生，恐怕跟这些地方市长对群众通过公开电话反映情况的重视不够有关。重庆市委市政府领导主动了解民意的事实表明，畅通民意需要政府与民众之间的良性互动。

其三，尊重媒体，尊重传播规律，就可以让媒体助推政府工作。在不少公共危机事件中，政府和媒体的关系往往都比较对立，原因在于一些地方政府不尊重媒体，不尊重传播规律，一味控制媒体，封堵信息。在出租车停运事件中，重庆则积极运用各级各类媒体发布信息，媒体传播主渠道抑制了人际传播辅渠道，有效掌握了舆论引导的主动权，为危机事件的最终解决创造了良好的舆论环境。特别是座谈会直播，更是政府运用多媒体资源推动工作的一次成功尝试。重庆经验表明，各地政府应该加强跟媒体的合作，特别是公共危机事件中，要善于整合媒体资源来化解危机。

总之，在如今这个传媒时代，重视信息传播必将成为政府工作的一项重要内容。如果各级政府都切实能畅通民意传播渠道、不懈改进信息传播策略，不仅对政府形象塑造是件好事，同时也是广大民众的福祉