[摘要]新时代治国理政新平台这一战略定位，决定县级融媒体中心之“媒体”，既非传统意义的媒体，又非媒体融合的媒体。履行好媒体服务之外的党建服务等职能，没有成功经验可参照。发展比建设更难，县级融媒体中心需要超越媒体理念，从体制机制上寻求突破。体制问题、人才问题、资金问题，是县级融媒体中心之“痛”与“痒”。县级融媒体中心超越传媒需解决四个问题：融媒体中心除了媒体还该融什么，事业编制转企业编制是否可行，财政经费该养人还是买服务，自主创收该如何放手。

[关键词]县级融媒体中心；超越传媒；发展

新时代治国理政新平台这一战略地位，决定县级融媒体中心的媒体属性，既不同于传统媒体，又不同于通常意义上的融合媒体。因此，我们需要超越既有媒体思维，去探寻县级融媒体中心的发展之路。

一、研究缘起

2020年是全国县级融媒体中心建设收官之年，建设完成后，发展就尤为迫切。那么，县级融媒体中心的发展该遵循什么样的逻辑理路呢？

（一）发展比建设更难

建设不易，发展更难，各种体制机制困扰，是我们思考发展问题必须充分考虑的。

1.缺乏成功经验可供参照

自2014年8月中央深改组会议审议通过《关于推动传统媒体和新兴媒体融合发展的指导意见》以来，我国媒体融合已经走过了6年多快速发展之路，以“中央厨房”为代表的组织创新被广泛推行，多平台整合的融合传播效果得到优化。不过，我国媒体融合实践中尚未探寻到适应新环境的、新的、成功的商业模式，盈利依然是沉重话题。

这6年多媒体融合实践，主要是在地市级及以上媒体机构中进行，很少涉及县级媒体。虽然县级融媒体中心建设是我国推进媒体融合纵深发展的重要内容，但是无论从中央对其定位来看，还是从其内外部环境来看，都跟地市级以上媒体机构有很大差别。因此，县级融媒体中心不能简单照搬既往媒体融合经验。即便是既往媒体融合中的“中央厨房式”组织创新、多平台整合的融合传播效果优化等经验，也只能一定程度解决县级融媒体中心建设问题，解决不了发展问题。

2.特殊性没法回避

虽然“媒体”依然是县级融媒体中心的重要关键词，但是这个“媒体”已经不是既往媒体融合中“媒体”的涵义了。根据中宣部和国家广电总局联合发布的《县级融媒体中心建设规范》，县级融媒体中心是指“整合县级广播电视、报刊、新媒体等资源，开展媒体服务、党建服务、政务服务、公共服务、增值服务等业务的融合媒体平台。”[1]

显然，除了“媒体服务”，其他服务对于县级媒体机构来说，都是新课题，也缺乏其他级别媒体机构类似经验可参照。

（二）需要寻找新的突破点

传统媒体转型及媒体融合的思路，很难解决县级融媒体中心的发展问题，需要我们寻找契合其战略定位的新突破。

1.媒体维度的思考

关于县级融媒体中心职能定位的研究成果中，不少研究者都看到其拘泥于媒体这一不足。谢新洲提到，“很多县级融媒体的主要职能局限在信息传播方面，政务服务、公共服务、文化娱乐等功能基本缺失。”[2]郭全中也提到，“绝大多数县级融媒体中心仍然只是把自身定位为媒体”，“没有充分利用体制性优势来获取其它稀缺资源，更没有致力于成为当地治理能力体系和治理能力现代化的核心抓手。”[3]

针对这一问题，一些研究者主张，摒弃单纯的媒体思维，充分整合基层政务资源、社会资源，从治国理政高度来建设县级融媒体中心。王智丽等提到，“县级融媒体中心建设不能局限在媒体层面看问题和破解问题，需跳出媒体看媒体，跳出县域看大局，需要重新回到国家治理的层面，从国家治理体系和治理能力现代化的高度去看问题、解决问题。”[4]肖春飞认为，县级融媒体中心建设应遵循“新闻+”这一重要原则，“基于媒体，又超越媒体”，打造“新时代治国理政的新平台”。[5]《县级融媒体中心建设规范》把“媒体+”理念作为县级融媒体中心建设的总体要求之一，将媒体与政务、服务等业务相结合，提供多样化综合服务，满足用户多样化的需求，开展“媒体+政务”“媒体+服务”等业务。

事实上，无论是“跳出媒体看媒体”，还是“新闻+”，抑或“媒体+”，都强调县级融媒体中心在新时代治国理政新平台建设中的主导作用。这一强调无疑是正确的，在融媒体中心职能设定、人员分工、内容板块划分等方面，都是可以落实的。

不过，若真要对县级融媒体中心“媒体服务”之外的“党建服务”“政务服务”“公共服务”“增值服务”进行科学测评，恐怕仅靠这一单一主体的主导作用，很难达到预期效果。

2.体制机制维度的思考

体制机制无疑是制约县级融媒体中心发展的重要因素，不少研究成果都提到体制机制问题。陈立新把体制问题作为县级融媒体中心建设的四大难点之首，认为“所有的管理方式是照机关事业单位管理，运行是市场化模式，这是谁也解决不好的世界性难题。”[6]杨明品也认为，县级融媒体中心建设“体制机制改革落地难、突破难”，“县级融媒体中心建设的责任和事权在县委县政府，县委县政府改革的力度决定了县级融媒体中心建设的质量和前景。”[7]

虽然体制机制问题在不少研究成果中被提出，但是这些研究很少谈体制突破，就是谈机制问题的，也大多是基于县级融媒体中心实践探索的。譬如，陈国权文章，基于广东鹤山县“一站式新闻工作综合平台”，提到县级媒体外宣工作的“联动机制”。[8]张昱辰文章，在谈到县级融媒体中心如何担负“县域治理的重要角色”时，提到“构建常效沟通机制，创建多方参与的公共治理中心。”[9]

正是由于实践与理论这两道瓶颈，不利于解决县级融媒体中心的发展问题，因此，我们需要换个视角来思考。

二、县级融媒体中心之“痛”与“痒”

对于县级融媒体中心存在问题，无论是业界还是学界，大多能一针见血地指出，并给出相应改进建议。可是，很多县级融媒体中心并没有祛痛止痒，走出一条良性发展之路。问题在于，我们对制约县级融媒体中心的病根，还认识得不够深刻。

（一）关于体制问题

体制问题是困扰县级融媒体中心的关键问题，若不能寻求突破，其他问题就很难解决。

1.事业单位属性的延续

在组建融媒体中心之前，广播、电视、报纸、网站等县级媒体大多是财政全额拨款的事业单位，有财政经费保障，部分媒体还能自主创收，收入分配相对灵活。这种体制的优越性和惯性，在县级融媒体中心得到延续。加之，县级融媒体中心所承载的各项公益服务，又的确在履行事业单位职能。这样一来，事业单位属性就成了其理所当然的属性。

因此，我们讨论县级融媒体中心建设和发展，都是在事业单位框架下进行的，而很少对事业单位管理体制与融媒体中心发展之间的匹配度等方面进行探究。

2.公益一类与公益二类的取舍

根据中央分类推进事业单位改革的指导意见，把事业单位划分为公益一类和公益二类，并明确：“对公益一类，根据正常业务需要，财政给予经费保障；对公益二类，根据财务收支状况，财政给予经费补助，并通过政府购买服务等方式予以支持。”[10]

在公益一类“财政经费的充足性”与公益二类“分配机制的灵活性”的考量之下，很多县级融媒体中心都选择了公益一类。既然选择了公益一类，那么，县级融媒体中心就只能按这类事业单位管理体制运作。可是，不少融媒体中心负责人“得了便宜还卖乖”，又抱怨公益一类事业单位人员编制太死、分配机制不灵活等诸多不足；让其转设为公益二类事业单位吧，又没几个愿意的；想两者兼顾，可国家政策又不允许。

3.事业与产业的平衡

从“事业单位、企业化管理”到“转企改制”，我国新闻媒体行业的产业化改革走过了40多年历程，传媒产业已成为国民经济的重要组成部分。事业属性与产业属性，是传媒业的双重属性，前者体现为社会效益，后者体现为经济效益。

遵循社会效益优先的大原则，我国传媒业平衡事业与产业的关系，实现社会效益与经济效益的统一，积累了丰富的实践经验。可是，这些经验是否适合于县级融媒体中心，还得具体问题具体分析。

一方面，县级融媒体中心承载了过重的事业职能，打造“新时代治国理政新平台”这一历史使命，无论是对县级媒体，还是县级以上媒体，都是新课题。另一方面，县级融媒体中心产业属性的体现，与县域经济发展状况关系很大，并不是靠传媒经营者单方面努力能够实现的。因此，县级融媒体中心应以事业为重，不宜苛求产业指标。

（二）关于人才问题

发展最终靠人才，可是，县级融媒体中心选人用人机制问题，严重制约其发展。

1.双轨制的尴尬

县级融媒体中心大多采取以事业编制为主、聘用制为辅的双轨用人机制。事业编制员工，由财政按公益一类事业单位政策拨付工资及绩效，收入稳定，且相对较高。而聘用制员工，由财政拨款和融媒体中心创收经费共同承担，收入不稳定，不仅受工作量波动影响，而且受融媒体中心创收状况影响，收入相对较低。

虽然许多融媒体中心也有绩效考核机制，但是这对于事业编制员工而言，影响不大，因为他们工资是固定的，绩效也是财政核定的，单位创收资金不能纳入分配。而聘用制员工，绩效考核对他们有一定促进作用，鉴于与事业编制员工之间身份、收入等差距，事实上的同工不同酬，势必影响聘用制员工的积极性和创造性。

2.事业编的吸引与轮回

在经济大环境不理想、就业竞争日趋激烈、大中城市生活成本居高不下的背景下，报考县域公务员和事业编制成了很多大学毕业生的重要职业选择，高层次人才向县域流动态势日渐明显。

很多县级融媒体中心都利用事业编制吸引一批优秀人才，充实到采编队伍，对于提高内容生产质量起到了积极作用。可是，如果运行机制不改革，这些新进的事业编员工，也未必能够给县级融媒体中心发展带来持续生机，或有所作为之后跳槽到更好平台，或慢慢养成老员工惰性。

仅仅靠事业编制吸引人才太过单薄，靠事业编制留住人才未必奏效，县级融媒体中心还需要人才成长更多的机制创新。

3.招考制的无奈

“逢进必考”是事业编制进人的基本规则，很多县级融媒体中心编制内进人程序与其他事业单位一样，以致新进大学生不适合从事新闻宣传工作的情况，时有发生。新进人员一旦获得事业编制，又很难让其退出。

而成熟的新闻宣传工作人才，又不一定能通过层层考核，按事业编制引进；对这部分人才，县级融媒体中心的聘用制待遇又缺乏吸引力。

这样一来，县级融媒体中心人才的结构性矛盾比较突出。

（三）关于资金问题

任何发展都没法回避钱的问题，而制约县级融媒体中心的资金问题主要体现在三个方面。

1.财政拨款的满意度

无论是公益一类还是公益二类，财政都要下拨经费，差别在于拨款依据和额度不同。即便是许多县级融媒体中心都选择的公益一类，“根据正常业务需要，财政给予经费保障”[10]，除在编职工工资和绩效外，正常运转所需办公经费及软硬件投入也是财政买单，可是县级融媒体中心对财政拨款满意度还是普遍不高。

原因主要有三个方面，一是对财政经费使用自由度不满意。办公经费及软硬件投入据实结算，在编职工工资对应到人头，绩效资金对考核的激励不大。二是对财政经费核定依据不满意。县级融媒体中心事业编制由组建之前几家县级媒体事业编制叠加而来，可是，在从“县级媒体”到“县域治国理政新平台”的转化升级过程中，承载职能增加了，该核定多少编制，下拨多少经费，缺乏科学考量。三是对经费额度不满意。在编职工收入与同类事业单位差不多，对新闻宣传工作特殊性缺乏相应的报酬考量。聘用制职工收入受单位创收情况影响大，总体低于在编职工。县级融媒体中心职工收入水平，缺乏市场竞争力。

2.自主创收的难易度

看到部分县域经济发展较好地区，特别是东部沿海地区，县级融媒体中心自主创收资金体量较大，于是，主张“企业化管理”充分挖掘其挣钱潜能之声，不绝于耳。一些融媒体中心负责人，也呼吁管理松绑，信誓旦旦要与鱼龙混杂的商业机构一决高下。

找钱果真那么容易？这个问题需要从三个方面来分析，一是钱从哪里来？县级融媒体中心能找多少钱，主要取决于县域经济体量，而不是融媒体中心自主创收能力。很多经济欠发达地区县级财政吃紧，用于服务购买的费用本来就不多，摊到传媒方面就更少。即便这笔经费全部流向县级融媒体中心，也很难维持其正常运转。二是能找什么钱？就是那些企业化管理相对比较成熟的县级融媒体中心，其收入主要来自政务服务、活动经营等，赚的还是政府的钱。这种创收模式，本质上是行政化平台优势的延伸，而非市场化运作。三是谁在抢着分钱？就是县域经济发展良好的地方，能够市场化争取的商业利润，县级融媒体中心也很难与竞争对手一决高下。地方自媒体是“县级舆论格局的最大变量”，“分食了县域体制内媒体的内容流量与广告资源。”[8]一些成熟的全国性互联网商业平台，也在深耕县域市场。加之，地市级及以上的各类媒体机构，也在寻找县域利润增长点。实际上，留给县级融媒体中心的商业空间，十分有限。

3.经费使用的自由度

财政经费使用必须符合相关政策，自由空间很小。那些能够自主创收的县级融媒体中心，总在为创收资金不能自由使用而烦恼。一方面，融媒体中心认为，创收资金是单位在完成规定工作之外额外劳动的回报，理应有一定比例纳入员工收入分配，否则，既不利于激发员工的劳动积极性，又不利于创收工作的持续开展。另一方面，管理部门认为，融媒体中心的创收工作占用人力、办公场地、设备等公共资源，加之融媒体中心属于事业单位，在创收经费使用上跟其他事业单位应该无差别。

与其他事业单位相比，究竟该不该考虑县级融媒体中心的特殊性，该不该为县级融媒体中心创收资金使用制定特殊政策，值得探讨。

三、县级融媒体中心超越传媒的思考

既然突破既有媒体思维，是县级融媒体中心的必然选择，那么，县级融媒体中心超越传媒，就应该从以下四个方面寻求创新。

（一）融媒体中心除了媒体还该“融”什么？

县级融媒体中心的建设基于几家县级媒体物理层面的融合，但是其发展不能仅仅停留于媒体层面，还应该有更多维度的融合。

1.单靠媒体难堪重任

从县级融媒体中心建设情况来看，基本上都是对既有县级媒体资源进行人员和机构的整合，本质上还是传统意义上的媒体机构。从国家对县级融媒体中心职能定位来看，媒体服务虽对融媒体中心来说驾轻就熟，但新形势下有新要求，转型升级任务也非常繁重；而党建服务、政务服务、公共服务、增值服务等，对媒体来说是新课题，要在新平台上有效呈现这些内容，已属不易，而要上升到区域治理高度就更是势单力薄。

因此，县级融媒体中心要建成新时代治国理政新平台，仅仅依靠媒体力量是不够的，还应该有更多机构主体参与其中。

2.顶层设计胜过媒体主动

在整合社会资源过程中，无论是“媒体+”还是“新闻+”，都在强调县级融媒体中心的主导角色和主动作用。而县级融媒体中心作为独立法人的事业单位，行政级别一般为科级，归县委常委主政的县委宣传部管理；如果没有宣传部或者宣传部领导的协调，县级融媒体中心与同级事业单位对接，特别是与同级党政部门对接，遭遇不畅时有发生，势必影响相关职能。以党建服务为例，县级融媒体中心需要对接县委常委主政的县委组织部，靠自身努力恐难达到理想效果；组织部与宣传部虽是平级部门，但事关全县党建服务，除了两个部门协调，可能还需要县委常委会层面部署。

因此，在强调县级融媒体中心履职各项服务主动性的同时，还应该从顶层设计上解决融媒体中心对接相关部门的顺畅性问题。相较于不同机构主体之间体制机制构建而言，跨机构主体相关职能、机构及人员的多维度整合，或许更有利于解决这个顺畅性问题。

3.深度融合的几个维度

在不同县级媒体系统内“横向融合”的基础上，县级融媒体中心还应该解决系统内“纵向融合”和系统外“跨单位融合”问题。就纵向融合而言，与宣传部整合，打通内宣外宣，实现大外宣一盘棋统筹，很有必要。就跨部门融合而言，把党建服务、政务服务、公共服务、增值服务等对口单位的相关机构、职能、人员，与县级融媒体中心进行整合，在物理层面职能集成基础上，更有利于这一治国理政新平台综合效应的凸显。

（二）事业编制转企业编制是否可行？

编制问题本质上就是待遇问题，若待遇方面有了保障，编制问题就迎刃而解。

1.事业编的利弊

绝大部分县级融媒体中心都属于公益一类事业单位，员工主体都是事业编制。对单位而言，事业单位属性能够较好地解决财政拨款问题。对于员工而言，事业编制意味着工资及福利待遇比较好，工作相对稳定。很多县级融媒体中心，也不遗余力用事业编制来吸引人才，留住人才。

不过，事业单位及事业编制所对应的分配政策，不利于激发员工的积极性和创造性。事业编制管控严格，进人程序繁琐，融媒体中心往往要聘用部分合同制员工，来开展正常工作。这样，用工双轨制所产生的员工身份隔阂，又给融媒体中心发展带来不利。

2.企业编的比较优势

似乎，企业编制总给人一种不太稳定的感觉，这也是大量高校毕业生报考公务员和事业编的症结所在。如果企业编解决了稳定性问题，工资及福利待遇比事业编好，情况或许就不一样。

解决这个问题，可以把单位编制属性与员工编制属性区别处理。县级融媒体中心还是事业单位，财政拨款渠道依然存在，员工工资及福利有保障。员工不再是事业编制，均统一为国有企业编制，国企编制也稳定，只要工资及福利待遇比同类事业单位好，事业编制比较优势就不值一提了。

员工身份统一了，国企编规避了事业编分配政策弊端，更有利于绩效考核全面推进。

3.转编可以分类推进

在组建过程中，很多县级融媒体中心都保留了大量“存量”事业编，引进人才又来了不少“增量”事业编，加之一直存在的合同制员工，这三部分人员都存在向国企编制转化问题。

对于存量事业编员工，愿意转岗到其他事业单位的，可以转岗；不愿意转岗的，事业编制可以作为档案保留，退休享受事业编待遇，在收入总量高于事业编的前提下，执行企业分配政策。对于增量事业编员工，引导其转化为国企编制。对于合同制员工，可以通过考核转为国企编制。

（三）财政经费该养人还是买服务？

财政经费有严格的使用规定，是与人挂钩，还是与服务挂钩，县级融媒体中心应该选择最佳方案。

1.财政拨款的实质

县级财政按事业单位属性向融媒体中心拨款，无论财政经费是用于人员工资及绩效，还是用于软硬件投入，其实质都可以理解为政府购买服务。只不过，鉴于媒体服务、党建服务、政务服务、公共服务、增值服务等服务的特殊性，政府向县级融媒体中心购买这些服务，是定向采购，是分散支付。

政府购买服务所对应的责任主体是融媒体中心，而不是员工个人。换言之，财政经费是为了让融媒体中心高效运转，为政府提供优质服务。至于如何提供优质服务，那是融媒体中心要解决的问题。因此，融媒体中心财政拨款政策，不能走养人的老路，应该向购买优质服务转化。

2.购买服务的创新

当然，定向采购也是以服务质量为前提的，在确保县级融媒体中心正常运转基本经费的基础上，应该有一定额度财政经费用于对融媒体中心服务质量的考评。中央政策也要求，“创新公益服务提供方式，完善购买服务机制，提高服务质量和效率。”[10]如何把财政经费浮动额度与县级融媒体中心服务质量挂钩，这是需要深入思考的。

与此同时，对于不一定非得定向采购的服务，无论这项服务是否属于县级融媒体中心，都应该引入竞争机制。适当强化其他媒体机构、商业平台参与县域服务购买竞争，既有利于提高县级融媒体中心的竞争力，又有利于提升服务质量。

3.人事政策的松绑

财政拨款实现了从“养人”到“买服务”的思路转化，政府就应该为县级融媒体中心人事政策松绑。按照政府定向采购服务的体量，核定融媒体中心人员编制数量，财政按高于同类事业单位一定标准，将人员工资及绩效总量打包拨付给融媒体中心，由融媒体中心按绩效考核进行二次分配。

政府只需要确保财政经费，并把好服务质量关，至于融媒体中心是缺编还是超编，进人程序怎样，考核机制如何，等等，应充分放权。

（四）自主创收该如何放手？

虽然保质保量完成政府定向采购的各类服务，才是县级融媒体中心首要任务，不宜下达经济创收指标，但是媒体行业毕竟具有经济属性，在条件允许的情况下，还是应该鼓励融媒体中心自主创收的。何况，融媒体中心拥有一定自主创收资金，也能反哺其事业发展。

1.政策支持

由于行政级别、职能定位等方面的局限，县级融媒体中心要组织全县范围内甚至是跨县域的活动，仅靠自身能力，恐怕难以遂愿。有时需要县委县政府支持，有时需要县级相关职能部门支持，只要有利于县域经济社会发展，只要融媒体中心需要，都应该大力支持。这种支持主要是行政资源整合及利用，包括县委县政府及县级职能部门担任主办方、指导单位、出台相关文件等。

2.税费优惠

无论经营职能是否剥离出来单独组建文化传媒公司，县级融媒体中心事业与产业的相互依存、相互促进，都是必然的。事业发展好了，有利于搞产业。产业搞好了，也能反哺事业。因此，对融媒体中心自主创收，不可简单按文化产业公司征收各类税费，应考虑其特殊性给予优惠。

3.使用放宽

不管是县级融媒体中心自主创收资金，还是经营职能剥离后文化传媒公司回流到融媒体中心资金，财政都有严格的监管政策，这没问题。不过，与同类事业单位相比，鉴于县级融媒体中心职能定位的特殊性，应该允许融媒体中心在考核激励、人才引进等方面拥有更大的自主权。这方面资金从哪里来？除了财政拨款外，县级融媒体中心自有资金可以开口子。

总之，新时代治国理政新平台的战略定位，决定县级融媒体中心之“媒体”概念，既非传统意义上的媒体，又超出了媒体融合的媒体。媒体深度融合是手段，打造治国理政新平台才是目的，只有用超越媒体的思路来发展，县级融媒体中心才会不辱使命。

（原载《湖南大众传媒学院学报》2021年2期）